Et si...

Ah ! Nos contemporains ne cesseront de nous surprendre et les "Humeurs" enregistrent avec un rien d’étonnement (juste un rien, quelques décennies d’expérience(s) rendent la surprise plutôt rare) la distance qui sépare les discours d’hier de ceux d’aujourd’hui. Comme si le "colosse" abattu, les "conspirateurs" éprouvaient sinon des regrets quelque peu de honte devant son corps gisant dans la poussière et l’ordure. Déjà, parmi ceux et celles qui dénonçaient avec vigueur (litote) l’inanité et la partialité de la gouvernance passée, des voix s’élèvent qui découvrent une qualité soudaine à une politique et une stratégie jusqu’ici unanimement vilipendées. Bah ! Qu’importe, la page est tournée, semble-t-il, rions en donc.


C’était là juste une remarque sans rapport autre qu’anecdotique à notre propos actuel. En effet, nous vivons un "entre-deux". Que l’on s’en désole ou pas, la proximité des élections législatives n’éveille pas les mêmes attentes, les mêmes excitations, le même intérêt que l’élection présidentielle. L’actualité, malgré la gravité de la situation ambiante (Grèce, Espagne, Pays-Bas, éloignement entre l’Allemagne et la France, Syrie, etc…) et les inquiétudes intérieures, paraît s’affadir : une mi-temps, une pause, une respiration ! Comme si, temporairement, passagèrement peut-être, s’était installé un "vide" de participation.

Quelle qu’en soit la réalité, quelles qu’en soient les raisons, profitons de ce "coma salvateur" qui ne durera sans doute que quelques instants, pour nous poser quelques questions dont le traitement théorique serait enrichissant, si elles étaient prises en considération. Parlons donc un peu de gouvernance.

UN PROBLÈME RÉCURRENT !

Des élections législatives approchent et, une fois encore, le même problème réapparaît, celui de la représentation d’un grand nombre d’électeurs. Périodiquement, la question se pose du régime électoral et d’une éventuelle correction de la brutalité du scrutin majoritaire à deux tours.

Ici et là et selon les moments de la situation électorale, le bipartisme, quasiment irréversible s’auto corrige en conduisant les groupes concernés à introduire en leur sein des éléments indépendants par le biais de désistements voire en les investissant d’un mandat par "alliance". Outre que ces "cadeaux" se méritent, pour ne pas dire se justifient, par des glissements de programme politique, cette manière d’opérer trouble l’égalité devant le vote à laquelle pourtant s’attache le suffrage universel. Elle jette un doute sérieux quant à la sincérité du processus électoral ainsi élaboré. En d’autres temps, le système des apparentements était tout aussi critiquable.

Les solutions choisies sont d’autant plus bancales que les alliances elles-mêmes semblent relever plus des circonstances que d’une véritable conjonction de l’expression politique des parties (le "e" n’est pas une faute de frappe) en présence. Les déclarations d’indépendance des unes et des autres, si elles allaient au delà du "paraître discursif", pourraient conduire à des ruptures qui révèleraient la fragilité d’équilibres présentés pourtant comme les fruits d’accords "gravés dans le marbre". Il est clair que ces solutions sont insatisfaisantes à plusieurs titres. D’une part leur caractère conjoncturel ouvre à nouveau le débat à chaque consultation électorale. D’autre part, l’absence de solution pérenne jette une suspicion sur la sincérité des choix, seraient-ils dépourvus d’arrières-pensées triviales. Enfin, en admettant même que le bipartisme soit souhaitable, son maintien ne peut se fonder sur le déni d’expression d’un nombre important de citoyens.

Plus le temps passe, plus ces extrêmes prennent un caractère courant et les citoyens s’habituent aux opinions qu’ils professent. A tort ou à raison, leur caractère subversif, choquant, révoltant même parfois, souvent antinomiques des principes sur lesquels reposent nos convictions les plus profondes n’est plus considéré comme pouvant mettre en danger le fonctionnement des institutions. Même si les électeurs qui se portent sur les défenseurs de ces doctrines ne souscrivent généralement pas à l’appareil théorique qui en constitue le socle, ils expriment un choix qu’il devient impossible de continuer à ignorer.

Si l’on souhaite donner à l’exercice de la démocratie représentative une dimension qui ne demeure pas largement formelle, il apparaît de plus en plus nécessaire de prendre en compte ces développements dont la réalité est indéniable.

Cependant, s’il est souhaitable que ces expressions trouvent droit de cité, il est également indispensable qu’elles ne mettent pas en cause de manière permanente le fonctionnement de l’Etat.

Avant d’imaginer ce que pourrait être la nature des correctifs à rechercher, il pourrait être intéressant de revenir à l’origine du choix du scrutin majoritaire. Il avait été introduit pour permettre l’apparition au Parlement d’une majorité stable tout au long d’une législature et son adoption entraînait ipso facto le règne du bipartisme. La question de sa pérennité se pose parce que la constitution de la cinquième République, dans sa lecture gaullienne, ne lie pas réellement la constitution du gouvernement à l’existence structurelle d’une majorité dominatrice. La cohabitation, et nous en avons vécu l’exemple, si elle complique l’exercice du pouvoir présidentiel, n’empêche rien. Un regard sur l’histoire récente, nous enseigne que cette notion de la stabilité des majorités cache bien souvent l’incapacité de l’appareil d’Etat à gérer les mouvements extrêmes qui agitent l’éventail du champ politique. Aussi, les décisions prises suivent les évolutions de la conjoncture, sans parvenir à les prendre réellement en compte. Bref, à ne pas savoir comment traiter les écarts de température, tout se passe comme s’il était préférable de les ignorer en cassant systématiquement tous les thermomètres.

En fait, nous nous trouvons dans une situation où la conjoncture gouverne nos réactions et nous enferme dans des considérations purement tactiques. Ce regard, partiel, partial et superficiel ne nous permet pas d’apporter une solution permanente à un problème dont la récurrence devrait nous conduire à en reconsidérer l’origine. En d’autres termes, n’y aurait-il pas lieu de remettre en cause les hypothèses-mêmes qui permettent la mise en scène (au sens le plus riche du terme) du fonctionnement de notre démocratie ? Bref, penser à une nouvelle Constitution ?

Á PROPOS D’UN "Á QUOI ÇA SERT ?"

En fait, nous vivons un régime bâtard, un compromis mal calibré entre un régime présidentiel et un régime parlementaire. Sa conception reposait sur le charisme d’un individu. Sa présence effaçait les idiosyncrasies partisanes au profit de la notion d’un intérêt supérieur. Bien que le terme "rassemblement " ait été largement utilisé, il s’agissait plutôt de l’addition collective d’engagements individuels qui reposaient sur une adhésion quasi affective au personnage principal. D’abord énoncée avec virulence par François Mitterrand comme "Un coup d’Etat permanent", objet d’une opposition, apparemment radicale, celle-ci s’est dissoute lorsque ce dernier est arrivé au pouvoir. Il s’y était d’ailleurs coulé au point d’en jouir sans retenue allant même au delà de la décence (écoutes téléphoniques, etc…)

Le monde a changé et les exigences de la gouvernance ne s’expriment plus de la même manière. Les problèmes rencontrés apparaissent aujourd’hui comme un mélange de facteurs divers aux conséquences parfois contradictoires quand ils sont abordés au quotidien. Leur lecture, bien plus qu’hier, dépend étroitement de la vision que l’on a, ou que l’on pourrait avoir, du mouvement général des idées, des comportements individuels et collectifs. Bien plus qu’hier, aujourd’hui déjà, le secret est impossible à garder au delà de quelques jours, parfois de quelques heures, demain, de l’immédiat. L’universalité de la communication, sur laquelle repose ce phénomène de la mondialisation dont nous ne percevons encore que son pouvoir destructeur d’habitudes ancestrales, pèse chaque jour davantage et plus largement sur nos existences. L’observation et la prise en compte de ces données nouvelles devraient se traduire par une rénovation de l’outil de gouvernance. Dans un monde que les réseaux sociaux et autres avatars ne cessent d’envahir, l’inadéquation de nos interventions devient apparente. Il nous faut inventer. Inventer une autre manière de prévoir, de décider, d’administrer et de gérer. Inventer une autre manière d’informer et d’être informé. Inventer une autre manière aussi de contrôler et d’être contrôlé. Inventer, enfin, une autre manière de rendre des comptes et d’être sanctionné.

Bref, se doter d’un outil qui permette de prévoir, de saisir et de traiter l’évolution du monde. Nous exigeons d’être informés, consultés, conseillés. Hier encore, nous pouvions suivre des directives sans nous inquiéter réellement de la route sur laquelle nous progressions. Tout au long de ces dernières décennies, nous avons peu à peu perdu cette confiance implicite dans le système au point qu’aujourd’hui se pose la question de l’appartenance de chacun au groupe. Au point d’ailleurs qu’une quête permanente de droits nouveaux efface la notion même de devoir.

Un outil performant ? Celui-ci devrait permettre à chacune, à chacun, d’imaginer en toute circonstance le "pourquoi", le "où" et le "comment" d’une proposition, d’une décision, d’un passage à l’acte. En matière de gouvernance, cela suppose un système qui simplifie les procédures et qui rend facilement lisibles et accessibles à toutes et tous le mécanisme des objets que la puissance publique propose à la collectivité. En fait, il y aurait lieu de repenser toutes les structures et toute les procédures en fonction de la nature des problèmes et des conditions dans lesquelles ils se posent. La démarche ne devrait pas être de tenter d’adapter ce qui existe mais bien d’innover en imaginant d’autres approches. Par exemple, notre décentralisation n’est qu’une tentative d’appliquer la philosophie "girondine" à une conception "montagnarde" en "détricotant" un édifice "jacobin", ce qui a pour effet d’accumuler des échelons en multipliant des redondances.

Dans ces conditions, à quels impératifs devrait répondre une gouvernance nouvelle adaptée au monde d’aujourd’hui ?

• Eviter des confusions entre les "pourquoi", les où" et les "comment". En d’autres termes, séparer soigneusement les circuits de la loi et ceux de l’action. L’exécutif et le législatif devraient faire l’objet de deux circuits différents.

• Le passage du législatif à l’exécutif, la gestion, devrait obéir à des règles strictes afin que l’exécutif puisse avoir en main les instruments les plus adaptés nécessaires de manière permanente. Par exemple, toute loi votée devrait être prête à l’emploi dans les trois mois sous peine d’annulation pure et simple. Il devrait être impossible, par exemple, qu’une loi attende ses décrets d’application plus que quelques semaines.

• Les différentes administrations ne sont là que pour appliquer la loi, pas pour la dire. Il y a quelques jours, une Cour d’appel annulait une décision de première instance qui amputait sévèrement l’exercice de la liberté individuelle d’expression. Ainsi, un juge, certes désavoué, s’était autorisé de réécrire la Loi. Incompétence, mauvaise foi ? Peu importe, il faut que cesse cette déviance permanente de l’Administration à "interpréter" plutôt qu’à appliquer, voire à exécuter.

• En ce qui concerne l’appareil de l’Etat et ses différentes déclinaisons, les fonctions et compétences, aussi bien des corps constitués que de leurs divers échelons, devraient être précisées en excluant explicitement toutes les constructions redondantes.

• Tout pouvoir exige contrôle, toute fonction exige d’être appréciée et tout responsable doit rendre des comptes de son activité. La réification de ces principes pourtant élémentaires, si souvent négligée, doit devenir la règle et les corps de l’Etat chargés de ce contrôle, dépositaires d’un pouvoir véritable.

• Quel que soit le sujet, quel que soit le domaine, quel que soit l’échelon, i’impossibilité matérielle du secret doit être intégrée dans l’exigence d’une transparence totale accompagnée, bien évidemment, de l’obligation incontournable de la justification des choix, des décisions et des mesures prises. Ces règles s’appliquant aussi bien au législatif qu’à l’exécutif et à leurs appareils.

• Enfin, et en ce qui concerne la représentation des citoyens, toute élection relevant de l’exercice du suffrage universel devrait s’effectuer sous le régime de la représentation proportionnelle. La séparation entre le législatif et l’exécutif corrige automatiquement tous les dysfonctionnements que le bipartisme et le scrutin majoritaire ont pour objet de tenter d’éviter.

DE LA THÉORIE Á LA PRATIQUE

Il s’agit donc bien d’écrire une nouvelle constitution qui trancherait sur les précédentes en se détachant des "principes" pour se rapprocher de son véritable objet : fonder un appareil moderne de gestion d’une nation dans un environnement en perpétuel bouleversement. Les quelques idées générales proposées ci-dessus pourraient en constituer la trame.

Un des problèmes posés par la rédaction d’une constitution, c’est que son texte répond à deux besoins : l’établissement d’un statut, d’une part et, d’autre part, la définition de son règlement intérieur.

L’énoncé du statut décrit l’ossature de l’appareil de l’Etat. Il gagnerait à éviter la langue de bois et ces grandiloquences qui en compliquent inutilement l’exposé. L’organisation de l’Etat, la séparation des pouvoirs en précisant ce qu’il en est du législatif, de l’exécutif et de leurs rapports, les divers échelons qui permettent l’existence matérielle de l’un et de l’autre. Il fixe l’intelligence de l’organisation et l’établissement de sa nature délocalisée (l’idée de "décentralisation" porte en elle trop d’éléments négatifs et se réfère à un système où la base s’opposerait au sommet dans une reconquête de pouvoirs). Cette ossature comprendra également l’introduction des organismes tels que Conseil constitutionnel, Conseil d’Etat, Cour des comptes, Conseil économique et social. Il rappellera également que le législatif a également pour fonction de contrôler l’action de l’exécutif.

[Notons au passage que l’indépendance du "pouvoir judiciaire" ne repose sur aucune légitimité que la puissance d’un lobby. Elle se fonde en fait sur une conception religieuse des rapports entre morale et justice où se mêlent des éléments purement sociétaux et des prétentions à la transcendance.]

Le règlement intérieur précise les règles générales qui président au fonctionnement de l’appareil précédemment décrit. Il fixe le rôle de l’administration, ses missions, ses devoirs et les limites clairement précisées de son action. Il organise de manière stricte et définitive les opérations du passage de la Loi à son exécution en réglementant le délai maximum entre le vote d’un projet, sa publication et la réaction des décrets d’application de la loi en introduisant un mécanisme qui la rendrait automatiquement caduque en cas de dépassement des délais.

Il précisera quelques règles générales, applicables à tous les instruments de l’Etat sans exceptions (le Parlement national, les organismes régionaux, fédéraux, le gouvernement, les Conseils) notamment l’obligation de transparence et de motivation publique des décisions. Il ne manquera pas enfin de jeter les bases du mécanisme de responsabilisation de tous les participants au fonctionnement de l’Etat, élus, fonctionnaires et assimilés, toujours dans le cadre d’une transparence sans exceptions. Un dernier point : fonder une commission dont l’objet unique serait de revoir constamment l’arsenal législatif pour en supprimer tous les textes obsolètes.

Il ne s’agit pas de présenter à la Nation un texte exhaustif mais de donner dans chaque cas les "pourquoi", les "où" et les "comment" de l’ossature de la République.

Qu’en pensez-vous ?

Romain JACOUD


lundi 4 juin 2012 (Date de rédaction antérieure : juin 2012).